Transparency

Гражданското наблюдение, което не зависи от политически и административни интереси, доказа устойчивостта си като инструмент за контрол и стимул за качество в обществените поръчки. Прилага се над двадесет години за инфраструктурни проекти от „Асоциация „Прозрачност без граници“, част от Transparency International. Наред с другите ползи паралелният мониторинг показа, че спестява обществени ресурси. Благодарение на мониторинга, осъществен през 2004-2014 година, в строителството на автомагистрала „Тракия“ бяха спестени почти 6 милиарда лева на българските данъкоплатци.

„Прозрачност без граници“ прилага вече от шест години и друг, още по-цялостен инструмент за публичен контрол. Пактовете за почтеност отчитат особеностите на нашето законодателство и добрия световен опит и се сключват при големи обществени поръчки като договор между три страни – независим наблюдател, възложител и фирми-изпълнители.

През ноември 2015 година Асоциацията „Прозрачност без граници“ подписа Пакт за почтеност за изграждането на едно от най-сложните и скъпи съоръжения от пътната инфраструктура у нас – 2-километровия тунел „Железница“, той е част от магистрала „Струма“. Насрещна страна бе възложителят – държавното дружество Национална компания „Стратегически и инфраструктури проекти“ (НКСИП). Така стартира наблюдението на процедурите по избора на изпълнител, сключването и спазването на рамковия договор, сроковете и качеството на инфраструктурното строителство, комуникацията с изпълнителите и даже укрепването на свлачищата.

Изборът на изпълнител не се случи при първата процедура, нито при втората. След промени в Закона за пътищата през април 2016 година Националната компания бе закрита, правоприемникът Агенция „Пътна инфраструктура“ трябваше да обяви нов търг. Само дни след извънредните парламентарни избори от 26 март 2017 г. се установи, че една от офертите на участник е изчезнала от сградата на АПИ и процедурата бе прекратена. След изборите през юни 2017 г., стартира втората процедура на 1 септември, като съкрати сроковете и облекчи изискванията към кандидатите с сравнение с предишната документация. Още същия месец Агенцията за обществени поръчки откри несъответствия със закона и прекрати търга.

Едва третата процедура за избор на изпълнител на строителството на тунел „Железница“ позволи да бъдат избрани изпълнители вече за трите обществени поръчки, на които бе разделен целият проект. Единият от изпълнителите се отказа. Случиха се и промени в ръководството на Агенцията и едва през февруари 2019 г. беше подписан и последният от трите договора. През октомври 2018-а се разрази и скандал за злоупотреби с европейски средства във фирмата, избрана да строи тунела. През октомври 2019 г. започна строежа на тунел „Железница“ с ясно поставен краен срок за финансиране по европейските програми, след който не можеха да се извършват дейности, нито да се възстановяват инвестирани пари и изобщо да се работи по принципите на доброто управление.

Шест години по-късно изводите от приложения Пакт за почтеност потвърждават, че той послужи като ефективен инструмент за граждански контрол. Изводът е, че политическите промени по върховете на изпълнителната власт бяха ключовият фактор, който повлия най-съществено върху реализирането на най-скъпия инфраструктурен проект у нас. Политиците смениха не само ръководствата на държавните структури, но повлияха и върху концепцията за управление на проекта, включително и при възлагането чрез инженеринг.

Наблюдението на строителството на тунел „Железница“ показа, че допълнителните проучвания и съгласувания по техническия проект не доведоха до съществено ускоряване на строителството. Заради липсата на прецизни данни и изчисления за обема на строителните дейности и на материалите възникнаха допълнителни финансови претенции от изпълнителя.

Подходът за възлагане на строителство чрез инженеринг беше сравнително нов в българската практика, макар че съответства на международните стандарти и обикновено се използва при избор на проектант и строител, когато сроковете са кратки и няма достатъчно изходни данни за терена. Досегашният опит от възлагане чрез инженеринг при строителството на национална детска болница и на автомагистрала „Хемус“ също не даде гаранции, че предоставените публични ресурси се използват ефективно, и че се строи качествено.

Възложителят раздели поръчката за тунел „Железница“ на три обособени позиции – мост, тунел и пътна част – с намерението да включи повече изпълнители и да приключи обекта в рамките на програмния период за европейско финансиране. От управленска гледна точка обаче това разкри сериозен дефицит на административния капацитет и също забави целия проект. Администрирането,оценката на офертите и сключването на договорите отнеха близо 400 дни, докато за проектиране и строителство в тунела останаха едва 1060 дни.

Днес е спорно дали разделянето на поръчката на три обособени позиции ускори строителството. Работиха повече изпълнители, но това усложни административното обслужване. Наложи се да се отчитат значително повече документи пред управляващия орган. При разделянето на предмета на поръчката се промениха критериите за подбор и се понижиха изискванията за опита и квалификацията на участниците. Наложи се 12 пъти да се променят договорите с тримата изпълнители, което също сочи, че избраният подход създаде правна несигурност и допълнително обремени процеса.

По решение на експертния съвет на АПИ осветителните тела ще бъдат монтирани върху скари от по-качествена неръждаема стомана, които са по-скъпи с 2 563 182 лв. спрямо офертата. Изпълнителят претендира и за допълнителни 17 млн. лв. без ДДС, изразходвани като непредвидени работи по укрепване на скалния масив при прокопаването на тунела и за вложени материали в укрепването на нестабилния свод. Качеството на националната инфраструктура щеше да бъде изложено на риск, ако трябваше да се смята „цена или качество“.

Въпреки че не се стигна до такава дилема и рискът от некачествено изпълнение бе избегнат, наблюдението анализира отчита непрецизното финансиране и последствията от недостатъчно качествени материали за строителството. Предвиденият лимит от 5% от стойността по договора за допълнителни работи също се оказа неадекватен при сложния инфраструктурен проект.

Върху сроковете за изпълнение повлияха и свлачищата по трасето на магистралата, също както и ограниченията за работа заради пандемията и извънредното положение. Трасето на Лот 3 пресича най-активната сеизмична зона на територията на България. Тя е част от Струмския дълбочинен разлом и въпреки това възложителят не бе подготвил достатъчно подробни геоложки проучвания. Свлачищните процеси забавиха и проучванията, и ще забавят въвеждането в експлоатация и на трите лота.

Като страна по Пакта за почтеност Асоциацията „Прозрачност без граници“ сигнализира, че отлагането на решаването на проблема със свлачищата бе един от най-съществените рискове за завършването навреме на обекта „Тунел „Железница“.

Екипът по управлението на проекта поддържаше редовна комуникация с изпълнителите, имаха редовни месечни срещи. С изключение на недостатъчната съгласуваност с изпълнителя по предходния лот ДЗЗД „АМ Струма 3.1“ с водещ партньор „Грома Холд“ ЕООД цялостната координация между изпълнителите беше добра.

Все още имаше известно недоверие и резервираност към гражданския мониторинг, въпреки очевидните ползи и за спазването на финансовите параметри в публичните разходи, и за отстояването на обществения интерес. Пактът за почтеност при строителството на тунела „Железница“ послужи и да се спазят ключовите параметри в договорите, и обществото да знае повече и за потенциалните рискове, и за превенцията им в обществената поръчка за строителството на тунела „Железница“. Като инструмент за гражданско наблюдение Пактът за почтеност оптимизира координацията и комуникацията между възложителя и изпълнителите по договора, особено когато споровете опираха до качеството и до цялостното изграждане на инфраструктурния проект.

Автор на статията е г-н Калин Славов, изпълнителен директор на Асоциация “Прозрачност без граници”, която може да прочетете и на страницата на BusinessBGlobal.